La Unidad Nacional de Justicia Restaurativa (UNJR): los desafíos de la justicia penal transformadora

La Resolución 0-0211 de 2025, por la cual la Fiscalía General de la Nación crea la Unidad Nacional de Justicia Restaurativa (UNJR) y adopta una estrategia integral, es un acto administrativo ambicioso. Sus artículos definen finalidades, objetivos y diez componentes estratégicos que van desde rutas restaurativas nacionales y seccionales hasta programas para adolescentes, justicia terapéutica y articulación con la justicia propia y comunitaria.  

En un contexto en el que la Corte Constitucional ha declarado un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) por la crisis carcelaria (T-153/1998, T-388/2013, T-762/2015, SU-122/2022), la transición hacia modelos menos punitivos es una urgencia estructural^[1] que puede atenderse mediante la implementación de iniciativas de esta envergadura. Sin embargo, como se verá, se requiere de suma atención a los nodos críticos que, desde el paradigma de la justicia restaurativa, interpelan la estrategia institucional propuesta. 

La resolución ubica a las víctimas en el centro, promueve la responsabilidad activa del infractor y reconoce la necesidad de respuestas que vayan más allá del castigo. En un país que ha experimentado iniciativas restaurativas de gran alcance —como el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición del Acuerdo de Paz de 2016 o los programas del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA)—, esta decisión se inscribe en un proceso de larga data orientado a informar una justicia predominantemente retributiva con una lógica reparadora. 

Por otra parte, el riesgo de un nuevo “net-widening” (expansión del control penal bajo el discurso restaurativo) no es una amenaza teórica ya que ha sido ampliamente advertido por la literatura especializada (Blomberg, 1985, pp. 208–210; McMahon, 1990, pp. 124–132; Prichard, 2010, pp. 118–122; Daly, 2016). En este sentido, Daly (2016) señala que los programas restaurativos pueden reproducir lógicas coercitivas si se desarrollan dentro de estructuras penales tradicionales, generando un efecto contrario al esperado. Como advierte Braithwaite (2002), “El atractivo de la justicia restaurativa para los liberales reside en un sistema de justicia menos punitivo. El atractivo para los conservadores radica en su fuerte énfasis en el empoderamiento de las víctimas, en el empoderamiento de las familias (como en las ‘conferencias de grupo familiar’), en la delegación de responsabilidades domésticas y en el ahorro fiscal^[2] derivado del uso moderado del castigo” (p. 10).

En primer lugar, la justicia restaurativa no puede confundirse con la mediación o la conciliación penal (arts. 521 a 526 del Código de Procedimiento Penal). Estas son técnicas procedimentales, mientras que la JR es un paradigma de justicia que redefine las preguntas centrales del sistema de justicia: ¿quién fue dañado?, ¿qué necesita para ser reparado?, ¿quién tiene la obligación de responder? (Zehr, 2015). Sus rasgos esenciales son^[3]: 1. Centralidad de la víctima. 2. Responsabilización activa del infractor. 3. Participación comunitaria. 4. Voluntariedad y seguridad procesal. 5. Finalidad transformadora que busque reparación integral y garantías de no repetición (ONU, 2006). 

En línea, con el artículo 2 la resolución apunta en esa dirección al hablar de “una justicia penal transformadora, centrada en las personas”. El desafío está en traducir esa declaración en prácticas reales y sostenibles. Aunque la resolución busca “promover la aceptación de responsabilidad del agresor” y de “resultados restaurativos” (art. 3), no se detallan protocolos de tamizaje de voluntariedad ni mecanismos para proteger a víctimas y ofensores de presiones indebidas^[4].

De igual modo, uno de los componentes estratégicos (art. 4.7) introduce la “justicia terapéutica” conforme a protocolos de la Unidad Técnico-Científica de Psicología y Neuropsicología Forense. La expresión es innovadora, pero abre interrogantes^[5].

Asimismo, el artículo 4.8 prevé una ruta de articulación entre el modelo de la Fiscalía y los sistemas de justicia propia y comunitaria. Pero no se precisa si esta articulación será de reconocimiento y diálogo horizontal o de subordinación funcional.^[6]

Por otra parte, el artículo 5 asigna a la UNJR la función de definir metas, indicadores y responsables para cada portafolio seccional. Pero el texto no aclara qué tipo de indicadores se usarán: ¿Se tratará de métricas de gestión (número de acuerdos, tiempo de trámite), de indicadores de resultado (cumplimiento de planes de reparación, satisfacción de víctimas) o de impacto (reducción de reincidencia, fortalecimiento de cohesión comunitaria)?^[7]

Además, aunque la resolución prevé que la UNJR implemente estrategias de comunicación y una “comunidad de aprendizaje” (art. 5.7 y 5.9), pero no menciona auditorías externas ni participación de academia y sociedad civil en el seguimiento. Sin evaluación independiente, persiste el riesgo de autorreferencialidad institucional y de que los datos se usen más para rendición de cuentas política que para aprendizaje y mejora. 

En cuanto a la capacidad de implementación, la resolución habilita a la Fiscal General para ajustar la planta de personal de la UNJR según demanda (art. 6), pero no especifica fuentes de financiación ni mecanismos de escalabilidad territorial.^[8] Por ello debe considerarse el riesgo de que las nuevas rutas restaurativas amplíen la red de control penal en lugar de reducirla: casos que antes se archivaban podrían incorporarse ahora en circuitos de intervención obligatoria con condiciones supervisadas.  

Desde una mirada comparada, Braithwaite (2002) concluye que “existen tres preocupaciones clave en materia de justicia restaurativa: la domesticación de la injusticia como conflicto, la institucionalización del desequilibrio de poder y la privatización de lo que deberían ser asuntos de interés público.” (p. 264).  y Daly (2006, p. 5) menciona que “La historia del sistema de justicia penal establecido demuestra que las rutinas organizativas, la eficiencia administrativa y los intereses profesionales a menudo prevalecen sobre los ideales de justicia. La justicia restaurativa no es una excepción.” advierten que la institucionalización de la justicia restaurativa, cuando carece de fundamentos éticos y comunitarios sólidos, puede derivar en su cooptación por las lógicas burocráticas y punitivas del Estado. En este proceso, los ideales restaurativos pueden verse subordinados a los imperativos de eficiencia y control administrativo, reproduciendo las mismas limitaciones del sistema penal tradicional. En el caso colombiano, el lenguaje de la resolución —centrado en “modelos de gestión”, “eficiencia operativa” y “articulación interinstitucional”— revela esa ambigüedad: más que promover la autonomía comunitaria, prioriza la medición y la estandarización de resultados provocando el solo re-diseño institucional[9]. 

En suma, la Resolución 0-0211 representa un avance normativo relevante, pero no debe verse como cierre de discusión, sino como punto de partida para un diálogo interinstitucional, social y académico. Las preguntas sobre indicadores, voluntariedad, articulación intercultural, justicia terapéutica y mecanismos de control constituyen una agenda prioritaria para co-diseñar estándares de calidad que eviten que la JR se convierta en un mero apéndice del sistema penal. 

El desafío consiste en mantener abierta la conversación y documentar las lecciones de implementación, con el fin de que los próximos pasos —manuales, protocolos, indicadores— se construyan con evidencia, participación y enfoque de derechos humanos. Sólo así la UNJR podrá materializar la promesa de pasar de la norma a la práctica y de la retribución a la restauración.

Referencias

          Decker, S. H. (1985). A systematic analysis of diversion: Net widening and beyond. Journal of Criminal Justice, 13(3), 207-216. https://doi.org/10.1016/0047-2352(85)90099-6

          Braithwaite, J. (2002). Restorative Justice and Responsive Regulation. Oxford University Press. https://johnbraithwaite.com/wp-content/uploads/2019/02/Restorative-Justice-and-Responsive-regulation-book.pdf

          Congreso de la República. (2023). Proyecto de Ley No. 336 de 2023 Cámara. Por medio de la cual se humaniza la política criminal y penitenciaria para contribuir a la superación del estado de cosas inconstitucional y se dictan otras disposiciones. Gaceta del Congreso, No. 20, 13 de febrero de 2023. (Archivado) 

          Daly, K. (2006). The Limits of Restorative Justice. In Handbook of Restorative Justice (pp. 134–145). Routledge. https://www.antoniocasella.eu/restorative/Daly_2005.pdf

          Daly, K. (2016). What is restorative justice? Fresh answers to a vexed question. Victims & Offenders, 11(1), 9–29. https://www.researchgate.net/publication/286401012_What_Is_Restorative_Justice_Fresh_Answers_to_a_Vexed_Question

          Fiscalía General de la Nación. (2025). Resolución 0-0211 de 2025 (por la cual se crea la Unidad Nacional de Justicia Restaurativa). Bogotá, D.C. https://sidn.ramajudicial.gov.co/SIDN/NORMATIVA/TEXTOS_COMPLETOS/8_RESOLUCIONES/RESOLUCIONES%202025/FGN%20Resolucion%200-0211%20de%202025.pdf

          McMahon, M. (1990). ‘Net-widening’: Vagaries in the use of a concept. The British Journal of Criminology, 30(2), 121–149. https://academic.oup.com/bjc/article-abstract/30/2/121/455633?redirectedFrom=fulltext

          Organización de las Naciones Unidas (ONU). (2002). Principios Básicos sobre la utilización de programas de justicia restaurativa en materia penal. https://elearning.icrc.org/detention/es/story_content/external_files/Justicia%20Restitutiva%20(2002).pdf

          Prichard, J. (2010). Net-widening and the diversion of young people from court: A longitudinal analysis with implications for restorative justice. The Australian and New Zealand Journal of Criminology, 43(1), 112–129. https://vlex.co.uk/vid/net-widening-and-the-874312829?utm_source=chatgpt.com

          Zehr, H. (2015). Changing Lenses: Restorative Justice for Our Times. Herald Press.

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[1] El modelo penal colombiano ha descansado históricamente en una racionalidad retributiva, caracterizada por la expansión del Ius Puniendi y el aumento progresivo de penas. Sus efectos son evidentes: un hacinamiento carcelario que ha superado el 120 % en varios períodos recientes(INPEC, 2023), reconocido como Estado de Cosas Inconstitucionaldesde la Sentencia T-153/1998 y reiterado en T-388/2013, con órdenes de seguimiento estructural en SU-122/2022. A ello se sumantasas de reincidencia superiores al 20 % en delitos de menor impacto, así como procesos judiciales que generan re victimización y dilatan la reparación efectiva. 

[2] Si la justicia restaurativa (JR) se reduce a un mecanismo de descongestión, su potencial emancipador se verá neutralizado y se convertirá en una extensión administrativa del sistema punitivo. La resolución, por tanto, abre preguntas cruciales que el campo académico y judicial debe abordar si se pretende que la justicia restaurativa (JR) se consolide como una verdadera alternativa de política criminal y no como una reforma cosmética.

[3] La justicia restaurativa, según las Directrices Básicas de las Naciones Unidas sobre el uso de programas de justicia restaurativa en materia penal (ONU, 2002), debe sustentarse en la voluntariedad, la confidencialidad, la participación informada y el respeto por la diversidad cultural. Sin embargo, el diseño de la UNJR no explicita cómo garantizará estos principios en contextos atravesados por desigualdades estructurales, diversidad étnica o situaciones de vulnerabilidad de las víctimas. En particular, preocupa la ausencia de un enfoque diferencial claro y de mecanismos de control sobre la participación voluntaria de las partes. 

[4] ¿Cómo asegurar que la participación sea libre e informada en delitos de violencia intrafamiliar, donde pueden existir relaciones de poder asimétricas o riesgos de revictimización? 

[5]  ¿Se orientará a acompañamiento psicosocial voluntario o a tratamientos obligatorios como condición de acuerdos? ¿Cómo se evitará la patologización del infractor y la medicalización de problemas sociales?  ¿Quién certificará el cumplimiento de dichas intervenciones y con qué estándares de ética profesional?

[6]De allí la importancia de preguntar: ¿Qué mecanismos garantizarán que los pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes mantengan autonomía en sus formas de resolución de conflictos, conforme al Convenio 169 de la OIT y a la jurisprudencia constitucional? 

[7] La definición es crucial: si se privilegian KPIs (indicadores claves de desempeño), existe el riesgo de que la JR se convierta en herramienta de descongestión y no en un proceso de transformación relacional. Por el contrario, indicadores cualitativos y participativos permitirían medir dimensiones más profundas, de reparación simbólica, reconstrucción de confianza y cambios en las relaciones víctima-infractor. 

[8] Esto plantea un dilema: ¿Cómo evitar que la cobertura se concentre en grandes ciudades dejando por fuera zonas rurales, donde precisamente se necesitan respuestas restaurativas que reconstruyan tejido social? 

[9] No obstante, el solo re-diseño institucional no garantiza una transformación sustantiva. Como advierte Zehr (2002), la justicia restaurativa no se reduce a un procedimiento alternativo, sino que implica que “La justicia restaurativa requiere que cambiemos no sólo los lentes por los cuales miramos el delito, sino también nuestras preguntas.” (Zehr, 2002, p. 77). Que desplaza el foco del castigo hacia la reparación, el diálogo y la responsabilidad compartida.